落雪的前夜

　如果联想起2003年郑州市“门户大开”的户籍政策，成都的“城乡居民一元化”户籍改革显然要温和许多。
不同的后果是，郑州户改在2006年终因城市不堪重负而紧急叫停，而成都的户改至今仍以“润物细无声”的方式一步步深入推进中。如果将后者的户籍改革试验纳入到整个统筹城乡改革的大背景下来考虑，也许意义更加广泛。

　　2007年6月，成都获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。

　　其实，这座城市的探索走得更早一些。早在3年前，成都户籍改革新政的成形出台，就来自于市委“统筹城乡”发展的配套改革战略。当年，成都推倒城乡户籍壁垒阻碍农村劳动力自由流动的枷锁，在全市推行一元化户籍管理制度，取消农业和非农业户口的划分，统称为“成都市居民”。

　　这一户籍管理制度上的最大突破处在于，成都市农民可通过城市租房获得成都市户口。这意味着，对于所有当地农民来说，想要取得一纸成都城市户口，已经不再是什么难题。其后，这一改革举措被其他很多城市所效仿。

　　现在，到了户籍新政实施的第四个年头，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在酝酿的新思路是，如何把这一政策辐射扩大到全体外来农民工，把他们也纳入到整个成都的城乡一体化战略中来。

　　成都农民的进城之路

　　张有琼在她四十多平米的新房里敲敲打打。

　　新年即将来临，和成都大观村其他村民们一样，她一直在忙碌着青龙小区住房的简单装修。

　　这是一个模样和普通经济适用房无异的“农转居”小区。小区建在大观村原有土地之上，现在这里是成都的三环立交桥边。3年前，张有琼被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置换政策，她家3口人换到了两套这样的一居室住房。

　　看起来，张有琼和所有城市近郊的被征地农民没什么区别。但是，她的身份其实发生了实质性变化。除了户口登记簿上由原来的“农业户口”统一更换为“成都市居民”户口，更根本的改变是，她已经可以享受到和城市人同等的医疗和养老保险。这一待遇不会因其职业栏上注明的“被征地农民”而有所差别。当然，在其他一系列配套制度上，差距也在一点点缩小。

　　目前，成都已率先在全国实现了城乡基本医疗保险的全覆盖。此外，以养老保险、基本医疗保险、最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度也得逐步与城市社保制度接轨。成都市规定，被征地农民都可以办养老保险，政府给予20%左右的补贴。男性到60 岁、女性50岁，就可以每月领到近300元的养老金。

　　这样的政策极大鼓励了农民融入城市的热情。不过，其中面临的问题也应之而来。张有琼认为“政府政策是好，只是压力确实也有点大”。现在她尚处于无业状态，而丈夫做环卫工人的每月收入580元中，就要拿出400多元来缴纳养老和医疗保险。她感叹：“未满40岁的村民要买社保的年限更多，买10年，如果再没工作好恼火啊！”

　　对此，成都市政府的应对之策是定期搞各种免费就业培训，以充分保证农转居居民的就业。就业率相对较好的“农转居”试点培风小区居民除了工作收入，多数还能拥有房屋出租、土地流转收益和村集体资产的分红，去年人均收入达到4500元。

　　当然，并不是每一个农转居居民都能达到这样的水平，其中的政策因素如能否从被征用的土地中获得租赁、入股等土地流转收益是影响其收入的关键性因素。

　　三圣乡土地流转模式

　　“现在农村户口转城市户口一点障碍没有，但城市户口要转农村户口却很困难了。这是为了鼓励农民向城镇集中，增加农村的收益。”成都市市长葛红林在接待记者采访时如是表示。

　　三圣乡模式正是成都“城乡一体化”进程中农民充分受益的成功样板。4年前，三圣乡还被成都人称为“外八乡”，这个称呼就像上海人说的“下只角”。但是现在它却成了城里人十分羡慕的香饽饽。

　　4年间，这里的农民不仅完成了从传统农民到土地经营者的身份转变，更因其政策优惠而成为从土地流转中获得资产收益的典型代表。

　　在成都市打造的所有“统筹城乡综合经济改革试点镇、乡”序列里，三圣乡是离成都最近的一个：只有7公里，曾经是传统农业人多地少、无产业特色的贫困地带。现在，这个贫困乡有了一个国家4A级景区的魅力名字：“五朵金花”。

　　三圣乡幸福村村民熊祥金曾经是骑车进城卖菜的菜农，现在的身份是幸福梅林“梅王阁”农家小院的个体经营者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“农家乐”游客，一年的经营收入就能达到6万元。

　　不过，幸福村村民像他这样自己经营农家乐项目的并不多。这个村的近50家“农家乐”90%以上由农民出租给外来公司经营，村民获得土地出租收益的同时，可以外出打工挣钱。

　　“我们是带土地的居民。”这是熊祥金对自己身份的新定位。和城里人不同的是，他们在拥有工资、经营收入的同时，还可以享受到土地租赁、入股的财产性收益。

　　他指了指远处古色的“风景独好”农家小院，“这个院子就是由我们幸福村村委会利用村集体土地修建后转租给外来商家经营的，村里全体村民通过入股方式来获得租金收入。”

　　这些细节展现了三圣乡通过土地流转以争取最大效益的发展思路。三圣乡政府的具体做法是：对农地土地出让权的转让协议规定时间不等，并设上限(国家规定为 30年)。使用年限满期以后，原则上政府对于甲乙双方的租赁关系是农民自愿流转给新型的集体经济组织。再由新型集体经济组织和市场方再次流转。农民流转了土地，但是土地经营权并没有丧失。农民可以把土地经营权折算入股，每五年递增10%。可以通过分红来取得回报。

　从农民到产业工人

　　成都的户改模式并未造成中心城区人口过度集中，归功于其政策引导。


　　按照成都市政府的战略，农民向城镇集中主要分3种类型：在5个中心城区建设完全与城市接轨的农民新居工程；在郊区以重点镇为主推动农民向城镇集中，城镇新型社区工程构成重点镇建设的重要组成部分；在边远丘区山区，根据区情适度引导农民向新型农村社区集中居住。

　　城中村或近郊农村，有地利之便，“农转居”阻力不大。对于远郊乡镇的“农转居”农民，如何保障其应当享有的权益？

　　成都进行了一种大胆尝试：通过土地整理，推动农村院落拆并和农民居住向城镇、中心村和聚居点适度、自愿集中。

　　蒲江县距成都城区68公里，一个典型的农业大县。两年多前，复兴乡1500多户农民拆迁搬进集中居住小区。通过土地流转，他们把腾出的万余亩土地租给农业产业公司，农民直接变成产业工人，实行“股权+红利+工资”的收入分配方式。目前该乡猕猴桃生产基地投资已达1.2亿美元。

　　实现远郊落后地区农业人口转移的另一种途径是建工业园区。大邑县距离成都市区45公里，规划了一个占地30平方公里的工业园区，引进了青岛双星等一批著名企业，解决了失地农民的工作和社保问题。

　　据统计，成都市规划建设600个农村新型社区。截至2006年底，已经建成农民集中居住区67个，入住农民14.7万人。

　　成都城乡居民收入差距从2002年的2.66∶1缩小到2006年的2.61∶1。从2003年到2006年，成都失地农民和农村劳动力转移至二、三产业就业，年均增加10.53万人。土地向规模经营集中后，继续留在农村的农业劳动者，摇身一变成为“农业工人”。

　　四川省人民政府副秘书长杨国安在“中国统筹城乡论坛”上对成都市的土地规模经营思路给予肯定，他认为城乡统筹发展商的引入推动了农民向产业工人转变，促进了成都探索土地流转的经营机制，包括土地股份合作、租赁、承包等模式，有利于发展适度规模经营。

　　土地换“社保”：有待争论的经验

　　为了形成土地的规模集中，成都户改的一个核心要点是鼓励农民放弃土地，向城区集中。四川省社科院学术顾问、著名经济学家林凌把这一战略概括为“三保障、两放弃”。

　　“三保障是前提，农民进城必须保障他的就业、廉租房，保障他的家属进城，保障他的城市居民可以享受到的社会保障；两放弃是条件，农民放弃他的农村宅基地、农村承包地。”

　　在实际操作中，这形成了成都市“土地换社保”的户改模式。

　　应该说，这一户改模式出台时还是考虑到了失地农民的利益。成都市公安局户籍科民警纪丽告诉记者：“"农转居"后，农民们的土地承包经营权、集体土地的所有权和补偿权、集体资产的所有权和分配权等不发生变化。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。”

　　从积极意义上看，在城乡差别客观存在的情况下，“土地换社保”虽然可以说是权宜之计，但毕竟一方面能够推动农民积极进城，另一方面在保护农村耕地的情况下，能够促进土地集中和合理流转，帮助农民真正拥有自己的财产性收入。

　　不过，这一模式也得到不少专家的质疑。温铁军教授接受《小康》采访时指出，“土地换社保”操作不好，很有可能变成另一场以“城市化”命名、对农民进一步剥夺的方式；同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇。

　　温铁军对此有着尖锐批评：“真想城乡统筹，应该先做到给农民以起码的国民待遇，在公共品上给农民以公平的待遇。我们现在的政策只是向正常国家的正常国民待遇上靠近。这么大的财政，还让人没有医保、没有社保，没有养老，还扭扭捏捏，一次一次往前挪，凭什么？农民这么多年没社保，现在还让他们用土地换。做了这么多年贡献了，穷了这么多年，连起码的保障都不给人家，正常吗？”

　　温铁军认为，中国农村的贫困客观源于农村土地、资本、劳动力三要素的流失。城乡统筹的真正着力点还在于促进三要素回流，同时政府在公共开支的公平性上做到城乡无差别待遇。

　　公共服务均衡化的梦想与现实

　　2003年以后，中国政府的社会政策着力点都在于促进公共品的公平性上。这一思路与国家总体进入城市反哺农村、公共服务均衡化的发展阶段相吻合。专家认为，我国现在已经开始具备解决城乡二元经济结构的基本条件，成都作为“统筹城乡综合试验区”，其大户籍改革正顺应了这一大的趋势。

　　如今，成都市已经建了二十多个“农转居小区”。青阳区培风小区作为成都首建的第一个“农转居”小区，配备了先进的“六站一室一港湾”，即医疗站、文化站、教育工作站、社保工作站、就业工作站和警务室、港湾式交通车站，使得农民在享受公共产品和公共服务上甚至超过城市社区。

　　其后通过工业园区模式市场化运作建立的欧式风格社区“欧洲小镇”，以及最新的“康庄小区”工程，作为区政府的“农转居”样板，硬件和软件也都在整个成都市社区建设中属上乘。

　　“要让青阳区的农民享受到和城里人一样的公共服务和公共产品，农村孩子和城市孩子一样享受到优质的教育资源。”这是青阳区委书记王忠林对“统筹城乡”的目标追求。

　　要实现这一目标，客观要求政府财政的大力投入。成都市制定了推进城乡教育均衡发展等政策，财政投入14.5亿元，对农村中小学校进行了标准化建设，基本实现城乡教育硬件均衡配置。

　　成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采访时强调：“成都户籍改革不单是户口意义上的改革，而是一整套完整的制度设计，中心是促进城乡公共服务均衡化。”

　　不过，在中央层面的全面改革未开展之前，整套制度体系的搭建仍然受到牵制。

　　对此，成都市统筹委副主任秦代虹表示出诸多无奈：“没有征地的农民，包括农民工要加入城镇社保，比较困难。为什么比较困难？因为劳动和社会保障部有这个规定，涉及到中央的财政转移支付对接时，就不会把这部分纳入进来，要推动这一改革，只能由中央层面推动。”

　　“我们现在是对农民有一套保险支持、农民工有一套保险支持，职工和城市居民有一套保险支持。这些保障体系我们从制度上可以对接，但是问题是如何从国家层面上把几种保障纳入一个财政支付体系中来？”

　　从这个意义上说，地方政府的户改依然难以解决最基本的问题，中国社科院教授陆学艺的看法是“它想彻底也很难完全彻底”，最终需要中央层面的制度推进。

　政府应当以户籍改革为契机，进行平等权利的制度变革。


　　温铁军 中国人民大学农业与农村发展学院教授 王太元 中国公安大学治安系教授

　　胡星斗 北京理工大学教授 陆学艺 中国社科院名誉学部委员研究员

　　白南生 中国人民大学农村发展研究院教授

　　户口是表？还是根？

　　温铁军：户籍制度上负载了太多因素，人们误以为是户口导致了城乡二元结构。其实户口只是一个标识，一个符号。单纯的户口有些省市几年前就完全放开了，比如石家庄、郑州，但结果未见得能解决关键问题。所以并非都是户口惹的祸，也并非只有户口放开才能起到作用。

　　胡星斗：户籍制度看起来没什么作用，但它是一个权利的象征。有关部门就可以依据这个权利的象征，不给你相关的待遇，比如不给你小孩免费入学的资格，不让你享受低保的资格。现在有人说户籍制度没什么用了，有用的是其他附加制度。实际上这还是实行二元制度的一个借口。

　　户籍制度是造成二元体制的因，二元的教育、医疗、养老是果，不消除因，期待果改变，由二元变为一元，是不可能的。

　　白南生：户籍可以改，但是如果我们认为所有东西都是户籍惹来的，把户籍一改就解决了是错误的思路。

　　先改户籍？还是先改附加制度？

　　陆学艺：现在关键的阻力在于有些部门是从现有户籍制度受益的。军队在城里招兵代价大，招农村兵就较有利；有些部门、企业觉得农民工最好用。这里面涉及到很大的利益群体。这些利益绑在户口上，中央决策的时候往往被牵着走。如果要等到这些附加制度的改革如教育、医疗、养老、社会保障等都解决了再来解决户口问题，那50年也解决不了。户口不单是个条件，对一些单位来说还是个利益分配问题。

　　王太元：恩格斯在《反杜林论》中说只有唯心主义和形而上学最省力，总想用一个绝对真理、终极真理解决社会上的一切矛盾、一切问题。我们目前就这样。每一个利益都在每一个具体的领域内，不把这个具体领域里不适当的制度改了，用户口一个领域的改革是代替不了的。马克思有句名言“物质的力量要靠物质来消灭”，我们现在的城乡差别、区域差别等，都是事实的经济存在，而不是个名称问题。就算你不叫“暂住”，叫客人，待遇就更好了吗？

　　十六大以来中央的三农问题解决就非常好，农民的问题一个一个解决，农民的地位实际上提高了，农民和城里人的差距自然缩小了。

　　胡星斗：不能够因为要进行配套制度的改革，因此户籍改革自身速度就减慢。相反，应当通过户籍准入的这种改革，推动其他附加制度的改革。因为教育、医疗、养老等二元制度的形成本身很大程度上就是户籍制度造成的。而户籍制度存在的情况下，你要等到这些附加制度、配套制度都缩小，这是不可能的。

　　我认为还是应该尽快废除户籍，以身份证管理取代之。为什么要这么做呢？假如废除了户籍，会导致一个直接的结果，会有更多的公民拿起法律武器，直接或者通过各种言路来要求自己的权利，比如要求打工子弟教育政府必须拨款，保证他们的受教育权，比如医疗，没有解决医疗保险的也会更多地向中央、地方政府要求某种医疗保险、大病基金。目前政府也在这么做。

　　但是如果你不废除户籍制度，比如说北京市，至今他的财政预算都没有列入打工子弟的经费，以后如果没有了户籍制度，打工子弟就会说我们同样是北京市民，为什么北京市不给我教育的拨款，我就可能要去咨询、问责，甚至起诉等等。通过这样的废除户籍制度，能够促进二元附加制度尽快一元化。

　　捆绑？还是剥离？

　　王太元：十一届三中全会以来，我们所有的改革问题其实都是一个职责权利的重新调整，你非得要把所有跟老百姓相关的利害关系、利益关系都捆在户口上，让户口用一个制度来进行改革，这正好是二十年始终没改下去、改得不怎么样的结果。我们老是想通过户口改革一劳永逸解决问题，最后结局是多长时间什么问题都没解决得了。

　　户籍改革必须把那些附加的利益剥离开，如果附加的利益不改，户籍永远代替不了它。

　　胡星斗：从表面上看，的确不应该捆绑到一起，人人都认为不应该捆绑到一起。但是实际上不捆绑到一起你是做不到的。比如你提供社保、医疗、教育，户籍制度存在的情况下，你能不捆绑到一起吗？只有把户籍制度废除了，你如果还说我不应该享受北京市民的待遇，我就要起诉你了，这个时候所谓每个领域单独的改革才有可能启动得了。

　　所以我主张在进行“狭义”的户籍制度改革的同时也必须重视“广义”的户籍制度改革或者说“大户籍制度”改革，即户口登记改革与教育、医疗等附加功能的改革应当同时并进。政府应当以户籍改革为契机，进行平等权利的制度变革。

　　白南生：最根本的是城市化。现在的问题是最大的资源配置错位没解决。中国是45%的人务农，产值只占到13%，这是什么关系呢？3倍的关系，这样怎么可能让农民日子过好？还有他不是救济的对象，多数是有劳动能力的人，你不给他机会去争取他自己的生活。没事补他两条鱼，他日子过不好的。实际上农民能打鱼，你该帮他做的事是增加培训机会，增加他质量更高的就业机会，这是解决之道。只有把他们挪出来，才能解决农村问题。

　　现在的迁徙是半城市化，真正城市化是沉淀下来，变成城里人。我们的迁徙是流动的，他也不知道到底今后能变成城里人，还是到别的地方去，因为城市没有给他任何承诺。

　　一步取消户籍？还是先解决2亿农民工？

　　胡星斗：我是主张建立身份证电子管理系统，每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码，可以把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化，户籍的相关资料都放到身份证管理系统中来，包括个人纳税的情况、申领低保方面的情况，甚至作义工、慈善方面的纪录，还有信用情况、犯罪记录等等。这个系统快的话两三年就能做起来，做成一个全国电子身份证系统，电子身份证可以刷卡的，各个街头可以放刷卡机，你到一个城市来在刷卡机上一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。

　　当然也有人担心，假如户口准入放开了，会有很多人拥进大城市。这个担心很没道理，中国目前事实上已经形成了自由迁徙，只不过这个迁徙没有获得法律上的认可。即使你放开户籍，让他自由落户，也不会有更多的人到北京、上海、重庆，因为第一他来必须有赖于生存的条件，找得到工作；第二必须要有住房，还有教育医疗等等条件的约束。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，该来的都来了。

　　白南生：现在放开了，可能导致一个结果——进来的不是交税的人，是为了看病、上学的人。他们要是也享受低保不乱了吗？所以就必须辨认你是否在这儿交了税，以此为依据判断你是否能享受到相关待遇。而且政府对公民应该有个承诺，告诉大多数人，你只要没有不良记录，有稳定收入、职业、住所，多少年以后就可以享受到怎样的待遇。但是现在城市没有给人任何承诺。我们做过调查，很多成功人士在城市买了商品房了，但你问他是城里人还是农民，他说我还是农民，他就不知道我今天在这儿，明天会怎么样。

　　胡星斗：放开户籍制度最重要的意义是促进其他方面的改革。我们现在对人口的限制不但限制不住，而且越限制问题越多。北京说要限制在多少人口内，结果不断被突破，这个政策的结果使更多的人户籍不在北京，但是人在北京。其它城市也一样。限制的结果是人户分离更严重，导致的结果是社会治安更加难治理，于是在户籍上就更加限制，包括办暂住证等等，结果陷入一个恶性循环。

　　陆学艺：我认为全国而言，可以分步走，先解决2亿农民工问题。城市化不光是住进来，一个农民变成一个市民，本身还有个交流，有个社会化过程。美国的政策就是你工作几年就能取得绿卡，外国人都这样，中国人干了十年二十年了你还不是市民说不过去。户口光笼统地讲有固定职业、住所，这个还不够，以后比如按照工作年限和当地对劳动力需要的程度来放开，不要一刀切。

　　白南生：政府在配套上要想些办法，社会政策、公共政策都要考虑到。我们在4个县12个村有一个300户的调查，从95年开始做的，今年做的其中一个内容就是调查村里因为伤病回来的人。我们在城里抽样结果找不到这些人，你会发现农民工的就业率比城里人还高，身体比城里人还好，但实际上真正就业失败或者因为伤病严重的人都回农村了，看病把家里的钱都花光了，最后是农村的政府救济，都由农村承受。

　是全国一盘棋？还是先进行地方试验？

　　温铁军：我们的城乡二元结构在于不能在全国实行统一的社保，四川人跑到浙江打工，交完了社保回四川了，社保却不能转回四川，只好退保。
当地就说你骗保，你交了是要骗我地方财政。我们被人说是大一统的集权制国家，其实胡扯，哪有大一统哪有极权啊？都是各自一把号。有多少政府就有多少把号。该统一的不统一。所以导致农民没有国民待遇，在基本保险这件事情上至今没有。

　　城乡统筹包含政治上，比如农民应该和城市一样，一人一票的，不应该再让农民8个人一票。8个人一票，你就是歧视性待遇！基本保险应该和城市人一样。城乡统筹的着力点，说到底是应该让国民享受同等待遇，是应该在公共开支基本的公平性上做到城乡统筹。

　　胡星斗：这就需要中央从全国的高度进行协调、统一化。比如指定这些社保是可以转移的。你在东部打工，东部的城市就应该给你上社保，这个社保的资金如果你愿意都可以转移到你的家乡、你原来的生活所在地。这也形成一种变相的横向转移支付。社保可以转移、可以携带，是有利于中西部的。

　　白南生：现在深圳等地有些做法是持续打工多少年以上就可以成为本地市民，但一个条件是限于广东省的，外省的还是没有制度去保障。这是一个很重要的问题：城市没有给人一个普遍的细则。这些都是没道理的做法，我们城市间的很多做法相当于一个国家对待另一个国家的做法。

　　胡星斗：所以还是要全国一盘棋来考虑社会保障等各方面的问题，中央政府可以统一要求地方财政必须拿出多少钱用于教育、拿出多少钱搞社保，中央政府出多少钱，都要有一个明确的规定。现在是拿得太少，比如中国的教育经费，占GDP的比例目前还不到3%，社会保障各方面的支出也就占财政支出的20%左右，发达国家社会保障支出一般要占财政支出的50%以上，甚至60%，所以中国应该大力加强财政支出中教育、医疗、社保的比例，这样以后就不存在城市负担不了的问题。

　　中国政府目前十分重视民生，重视社会保障的问题，以后要做的只不过是把社会保障与户口改革结合起来，而不是分开。同时中央政府要注意对地方政府进行财政转移支付，尤其是对一些外来入籍入户人口非常多的城市加大转移支付，以保证它接纳更多的外来人口。

　　陆学艺：我们的工业化从五十年代到现在没有争论，没有哪个国家说工业化不搞的。但是城市化要不要搞一直有争论。我一直主张城市化是工业化的载体，现代化的阶梯，一定要搞。不能让2亿农民工都住在农村里，那现代化不了。因为实际上现在农业不需要那么多人，这个结构不改，很多问题解决不了。（记者/陶卫华杜娟）